《消防法》中行政处罚之缺陷

1.1.1行政处罚是行政主体针对行政相对人做出的

  行政处罚是行政主体针对违反行政管理秩序的相对人的一种处罚，而不是行政主体对行政主体，或行政主体对行政人的一种处罚。从这种意义上说，行政处罚是违反行政管理秩序的相对人的一种法律责任，而不是行政主体的法律责任。

  1.1.2行政处罚是对违反行政管理秩序而尚未构成犯罪行为的制裁

  这是说：首先，行政处罚是行政主体对违反行政管理秩序行为的制裁，而不是对违反其他法律秩序行为的制裁，这使做为行政制裁的行政处罚与民事制裁相区别;其次，行政处罚所制裁的违反行政管理秩序的行为必须是尚未构成犯罪的行为，如果违反行政管理秩序的行为已经上升为犯罪，那就不再是行政处罚而是刑事制裁的问题了。

  行政处罚具有一定的惩罚性，这一特点使其同行政强制措施相区别：行政处罚的实施具有惩戒的目的，而行政强制措施的实施目的则带有义务性质。

  学术界认为，行政主体在实施行政处罚的过程中应当遵循如下原则：

  1.2行政处罚法定原则

  在我国的行政处罚法第3条中规定：“公民、法人或者其他组织违反行政管理秩序的行为，应当给予行政处罚的，依照本法由法律、法规或者规章规定，并由行政机关依照本法规定的程序实施。没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”应当说，这是对行政处罚法定原则最为直接的法律明文规定。依据这一规定，行政处罚的实施主体及其职权是法定的，以及必须由法律、法规和规章规定;行政处罚的种类是法定的必须由法律和法规规定;行政处罚的依据是法定的。

  处罚法定原则是行政合法原则在行政处罚领域中的具体体现，是现代法治社会建设的必然要求。行政法定原则要求行政主体在实施行政行为时，应当严格遵照相关的法律法规规定，必须有法定的职权。这一原则反映在行政处罚领域之中便是处罚法定原则，即要求行政主体在对行政相对人实施行政处罚时，应当严格依照法律的相关规定，同时遵守法定程序，以切实保障行政相对人的合法利益。

  1.2.1处罚公正、公开原则

  行政处罚法第4条规定：“行政处罚遵循公正、公开的原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。对违法行为给予行政处罚的规定必须公布;未经公布的，不得作为行政处罚的一句。”

  由此可见，公正原则包括两个层面的内容：首先，实施行政处罚必须以事实为依据，坚持实事求是;其次，在实施行政处罚时，应当做到“过罚相当”，即决定行政处罚必须与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。第二，公正原则。设定和实施行政处罚必须以事实为依据，与违法行为的事实、性质、情节以及社会危害程度相当。“公正”作为行政执法的最高理念，既包括实体的公正，也包括程序的公正，是依法行政在行政处罚领域的重要体现。

  公开原则则意味着行政处罚的一句及处罚的有关内容必须公开。

  1.2.2相对人救济权利保障原则

  我国行政处罚法第6条规定：“公民、法人或者其他组织对行政机关所给予的行政处罚，享有陈述权、申辩权;对行政处罚不服的，有权依法申请行政复议或者诉讼。公民、法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的，有权依法提出赔偿要求。”这一规定赋予了被处罚人对行政主体实施的行政处罚，拥有获得救济的权利，包括陈述权、申辩权、申请行政复议权、提起行政诉讼权和获得行政赔偿权等。

  1.2.3法律责任不能替代原则

  即公民、法人或其他组织因违法受到行政处罚，其违法行为对他人造成损害的，还应当依法承担民事责任。违法行为构成犯罪的，应当依法追究刑事责任，不得以行政处罚代替民事责任和刑事处罚。

  2《消防法》行政处罚机制概述

  有关公安机关消防机构的行政处罚权限主要规定于《中华人民共和国消防法》之中。 上一版的《消防法》是于1998年4月29日第九届全国人民代表大会常务委员会第二次会议通过，自1998年9月1日起实施的。该法第二条规定：“”第四十三条规定：“机关、团体、企业、事业单位违反本法的规定，未履行消防安全职责的，责令限期改正;逾期不改正的，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分或者处警告。”;“营业性场所有下列行为之一的，责令限期改正;逾期不改正的，责令停产停业，可以并处罚款，并对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处罚款：

  2.1对火灾隐患不及时消除。

  2.1.1不按照国家有关规定，配置消防设施和器。

  2.1.2不能保障疏散通道、安全出口畅通的。

  在设有车间或者仓库的建筑物内设置员工集体宿舍的，依照第二款的规定处罚。”这一规定对公安机关消防机构的行政处罚作出了初步规定。

  新的《中华人民共和国消防法》已由中华人民共和国第十一届全国人民代表大会常务委员会第五次会议于2008年10月28日修订通过，于2009年5月1日起施行。新《消防法》将行政处罚具体内容规定在第六章法律责任之中，如该法在第五十八条中规定：违反本法规定，有下列行为之一的，责令停止施工、停止使用或者停产停业，并处三万元以上三十万元以下罚款：

  2.2依法应当经公安机关消防机构进行消防设计审核的建设工程，未经依法审核或者审核不合格，擅自施工。

  2.2.1消防设计经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止施工的。

  2.2.2依法应当进行消防验收的建设工程，未经消防验收或者消防验收不合格，擅自投入使用的。

  2.2.3建设工程投入使用后经公安机关消防机构依法抽查不合格，不停止使用的。2.2.4公众聚集场所未经消防安全检查或者经检查不符合消防安全要求，擅自投入使用、营业的。

  建设单位未依照本法规定将消防设计文件报公安机关消防机构备案，或者在竣工后未依照本法规定报公安机关消防机构备案的，责令限期改正，处五千元以下罚款。”

  对于行政处罚实施主体问题，新《消防法》在第七十条当中规定：“本法规定的行政处罚，除本法另有规定的外，由公安机关消防机构决定;其中拘留处罚由县级以上公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》的有关规定决定。”由此表明，消防法所确认的行政处罚实施主体主要是公安机关消防机构，对于有关限制人身权利的处罚则由县级以上公安机关依照相关法律法规实施。此外，新《消防法》第70条第五款规定：“责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。”

  新《消防法》的上述规定以明确了人民政府，县级以上公安机关以及公安消防机关相互之间的职权划分标准，即分别是对经济和社会生活影响较大的责令停产停业处罚，拘留处罚以及其他行政处罚。

  3《消防法》行政处罚机制所存在的缺陷

  虽然2008年刚刚修订的《消防法》对于消防领域的行政处罚做出了较为明确的规定，在一些方面的规定依然并不完善，主要体现在以下另个方面：

  3.1行政处罚实施主体职权界限上的争议

  对于《消防法》领域的行政处罚主体，学术界一直有较大争议。这一争议主要集中在原先《消防法》第51条，也就是新《消防法》第70条第五款的规定：“责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。”

  既然《消防法》所确定的行政处罚主体包括公安消防机关、公安机关以及当地人民政府,那么三者的权力范围如何界定?三者的关系如何划分?权力主体的职责界定关系着处罚程序的执行和法律责任的承担，从这个角度来说，这是法律首先应予以明确的问题。但是，《消防法》的规定明显过于笼统。

  对此，学术界存在较大争议。有学者主张，《消防法》领域的行政处罚主体包括公安消防机构，公安机关以及人民政府;而有的学者认为上述观点过于宽泛，应当予以必要的限制，他们认为实施主体包括公安消防机构及公安机关，而并不包括人民政府。这一争论牵涉到相关主体的权限问题，也即新《消防法》第70条的规定过于模糊而不具体，以至于在学理与实践中遇到较大分歧。

  例如2010年8月5日，新昌县消防大队处理的浙江恒通机械有限公司未进行消防设计备案处罚一案，该公司为新昌最大的机械零件生产公司，与新昌其他的一些机械加工单位都有着密切的合作关系，大队在处理浙江恒通机械有限公司未进行消防设计备案时，就遇到了如果对该公司进行责令停产停业，那就会对新昌的经济和社会生活产生较大的影响，但是该单位的处罚是由消防大队进行处理，而如果要进行责令停产停业必须要由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定，本级人民政府组织公安机关等部门实施。

  如前所述，行政法定原则贯穿于行政法运行始终，它要求行政主体在行使行政职权时，必须要有法定授权。具体到行政处罚领域，行政处罚的实施主体在做出行政处罚决定时，必须由相关的法律、行政法规和规章对主体及权限做出具体规定，以防止行政主体对行政权的滥用。而我国《消防法》对于消防领域行政处罚权限的规定过于模糊，不仅导致学术界对这一问题的争议较大，而且使得消防行政处罚在具体运行中出现了很多问题。由此可见，这一规定弊端较多。

  3.2行政处罚的相对人不明确

  新《消防法》的第70条规定：“责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施。”对于何为“对经济和社会生活影响较大”的情形，法律当中并没有明确规定。

  重大的责令停产停业决定需“由公安消防机构报请当地人民政府依法决定”，那么何谓“重大的责令停产停业”呢?换句话说,重大停产停业的处罚对象如何界定呢?对此，《消防法》规定太过原则—凡是“对经济和社会生活影响较大的”责令停产停业，都应当作出重大的责令停产停业决定。但问题在于，这个“影响较大”的程度如何把握?

  例如2012年1月18日新昌县消防大队处理的新昌县城关佛城大酒店未经消防安全检查擅自投入使用、营业一案，该大酒店位于新昌县大佛寺风景区内，是唯一的一家酒店，如果关闭对新昌的经济影响较小，但会对前来的游客产生较大的影响，因此 “责令停产停业，对经济和社会生活影响较大的，由公安机关消防机构提出意见，并由公安机关报请本级人民政府依法决定。本级人民政府组织公安机关等部门实施”中的，这个“影响较大”的程度如何把握法律中没有明确规定。